Manuel Díaz Saldaña
Contralor de Puerto Rico

Colegio de Contadores Públicos Autorizados de Puerto Rico

Convención 2003

Escalando la Cima: Foro de Excelencia

Excelencia en la Administración Pública

29 de agosto de 2003

Agradezco la invitación a participar en este Foro con personas tan distinguidas a quienes saludo respetuosamente.

Nos piden reflexionar sobre la Excelencia en la Administración Pública. He organizado esta presentación en siete partes:

1. Una concepción de la "administración pública" y de la "excelencia".

2. Una interpretación del buen gobierno.

3. Cuatro problemas a resolver.

4. El nuevo enfoque preventivo de la Contraloría.

5. Diez principios de excelencia administrativa.

6. El ejemplo de los municipios y las recomendaciones que hicimos el 15 de diciembre de 1999 para combatir la corrupción y fomentar buenas prácticas de administración pública.

7. Observaciones finales.

1. Administración Pública y Excelencia

"Administración Pública" conforme dice el profesor Leonardo Santana Rabell, de la Universidad de Puerto Rico, es el "conjunto de instituciones, decisiones y acciones del Gobierno vinculadas con la elaboración, implementación y evaluación de políticas públicas, así como el manejo de sus organizaciones y actividades." Esto significa que los recursos humanos y materiales del sector público están encargados de asegurar dos tareas principales: la ejecución de la ley y el funcionamiento de los servicios públicos, ambas tareas enfocadas al bien común. El Estado cuenta con unos sistemas administrativos y técnicos que movilizan la gestión del gobierno, y por tanto, es obvia su importancia en los tiempos presentes, en los que la influencia estatal penetra tan hondamente en todas las esferas de la colectividad que jurídicamente representa. De ahí el reclamo de una administración pública bien administrada, con las implicaciones de esas dos palabras.

"Excelencia" la entendemos como niveles y estados de plenitud o perfección del ser humano y sus obras. Cuando estamos ante la excelencia, lo sabemos. Se despierta un sentimiento de admiración por la bondad, verdad, belleza o grandeza de ese algo o alguien que llamamos excelente. Creemos que el ser humano puede elevar su ser al máximo del potencial, expresando sus mejores cualidades latentes, que en última instancia son de índole espiritual. En consecuencia, también, las obras creadas por el ser humano, como las instituciones del gobierno, pueden expresar las más altas cualidades de excelencia.

En tales términos, la medida de la grandeza de un pueblo, y de su administración pública, está determinada:

Colocar alta la vara de la administración pública significa tener voluntad de enfrentar la corrupción, la incompetencia, la desidia, los sistemas inefectivos, las condiciones de injusticia, y otros malestares que corroen los gobiernos; y que esa voluntad se haga realidad aplicando prácticas administrativas que caracterizan a un buen gobierno.

¿En qué consiste ese gobierno?

2. El Buen Gobierno

En las sociedades democráticas existe un consenso entre los ciudadanos de que el buen gobierno es: eficiente en procesos, eficaz en resultados, responsable en rendir cuenta de sus deberes y honesto en el manejo de los bienes públicos. De ese gobierno esperamos integridad, es decir, que sus partes funcionen en armonía y coherencia, con los mejores resultados esperados. Un buen gobierno, por tanto:

En sociedades democráticas y pluralistas, ese gobierno debe tener la capacidad y la resolución de resolver conflictos y conciliar intereses; de arbitrar rivalidades; y sentar bases para el bien común.

En la experiencia diaria de la gente, todos queremos un gobierno donde usted vaya a una oficina pública en búsqueda de servicios y siempre sea atendido con respeto, cortesía, rapidez y efectividad.

Hoy por hoy, lograr esas aspiraciones es algo extraordinario. Pero con el ideal que propone este Foro lo extraordinario se convierte en algo corriente, común, ordinario, tal como debe ser. En síntesis, queremos gobiernos guiados por la ley, fiscalmente responsables, administrativamente eficientes y de integridad en los fines y medios que persigue.

3. A resolver grandes problemas

Cuando llegamos a la Oficina del Contralor en 1997 nos dimos a la tarea de implantar principios y prácticas que facilitaran esos ideales del buen gobierno. Juramentamos trabajar arduamente para lograrlo. De inmediato iniciamos unas innovaciones para responder a los tiempos actuales. Entre ellas, el énfasis en la prevención, el establecimiento de Principios de Excelencia Administrativa, la práctica de Calidad Total, un conjunto de Recomendaciones para Combatir la Corrupción y Fomentar Buenas Prácticas de Administración Pública (formuladas el 15 de diciembre de 1999), Planes Estratégicos de Desarrollo Institucional, nuevas tecnologías de información y una reorganización de estructuras y divisiones.

La razón que nos impulsó a implantar rápidamente esos cambios fue la urgencia de resolver unos problemas que un buen gobierno debe enfrentar. Estos problemas son cuatro: la corrupción, la desconfianza hacia el Estado, la politización partidista de instituciones gubernamentales y sistemas ineficaces de funcionamiento gubernamental.

En primer término, vivimos una época de desconfianza hacia las autoridades públicas y el Estado en general. Raro es el país en donde los funcionarios y políticos no son puestos en tela de juicio. La crisis de legitimidad de los Estados es similar a la desconfianza con las corporaciones multinacionales y las compañías de contabilidad y auditoría que les ocultan sus actos delictivos. Los problemas de corrupción empresarial privada y de corrupción de los Estados son cuestiones complejas que exigen un nivel muy alto de atención y corrección. No se resuelven con campañas publicitarias ni discursos fogosos, sino con modelos sofisticados de acción correctiva que indaguen causas y las erradiquen de raíz. Y desde luego con una voluntad indómita para lograrlo.

En segundo término, aún persiste la fuerte corriente que empezó en las décadas de los ochenta y noventa del siglo pasado cuando varios gobernantes del mundo, con Estados Unidos e Inglaterra a la cabeza, basaron sus campañas y sus gobiernos en un insistente ataque contra el Estado y la administración pública. El ataque exagerado e irracional a los aparatos estatales provocaron con frecuencia la desmoralización y confusión de los mismos. Los servidores públicos honestos y competentes, en todo el mundo, escuchaban los clamores para eliminar, sin justificación comprobada, estructuras y servicios necesarios del Estado. Se llegó al extremo de decir que los estados eran ingobernables. Nosotros, por el contrario, creemos que los países se pueden gobernar si se dan las condiciones para hacerlo.

En tercer término está la influencia de los partidos políticos para politizar las instituciones públicas. Es incuestionable que lo administrativo forma parte del proceso político, pero cuando un gobierno subordina las funciones técnicas y operacionales de rendir servicios a las determinaciones político-partidistas, entonces obstaculizan a la administración pública el ejercicio de la racionalidad y de la prudencia, tan necesarios para cumplir sus funciones. Esta supeditación de la administración a la política es un problema muy serio que tenemos que resolver en Puerto Rico.

Y en cuarto término están los problemas de sistemas obsoletos, estructuras disfuncionales, normatividad anticuada y procesos inefectivos en el interior de las propias instituciones públicas, que se agrava cuando los funcionarios son incompetentes, negligentes o influenciados por la corrupción.

Hay que enfrentar esos problemas con instrumentos analíticos y estrategias eficaces a fin de convertir la administración pública en una gestión de responsabilidad, integridad y honestidad.

Curiosamente, estos problemas traen un saldo positivo. El reto de llevar a cabo programas de gobierno y políticas públicas –digamos, en salud, educación, servicios básicos, seguridad- con muchos menos recursos, en culturas de corrupción, con burocracias administrativas politizadas, con la competitividad del sector privado, y una sociedad civil más ilustrada, ha realzado la importancia de crear condiciones de excelencia en la administración pública.

Esperamos que los esfuerzos combinados del sector privado empresarial, de la sociedad civil y de los funcionarios del Estado hagan inevitable gobernar a Puerto Rico en el marco de unas finanzas más equilibradas, bajo exigencias sociales de austeridad, con una eficiencia mayor y transparencia en rendir cuentas a la sociedad. En otras palabras, la administración pública deja de ser una estructura opaca o caja negra donde nadie sabe qué pasa por dentro, quién decide qué, cómo lo hacen y para beneficio de quién.

Esas razones justifican nuestros esfuerzos en la Contraloría para proponer principios y prácticas de mejoramiento incesante. Por tanto, hemos tenido que desarrollar nuevos pensamientos para nuevas soluciones.

4. Nuevo enfoque en la Contraloría: subir la vara preventiva

Para enfrentar los problemas actuales, tenemos que hacerlo con modelos adecuados a resolver esos problemas. Parafraseando a un famoso científico, no podemos resolver los problemas de hoy con las soluciones del pasado. Esta época tiene nuevas reglas de juego. Las soluciones a los problemas del pasado ya quedaron atrás, en el pasado. Los desafíos del presente y del futuro previsible exigen nuevas maneras de pensar y de actuar.

En 1997 nos enfrentamos a ese reto. Establecimos una filosofía de trabajo donde los objetivos secundarios de las auditorias pasaron a un plano primario, ocupando una posición complementaria a los objetivos primarios de la auditoria. En otras palabras: fiscalización y prevención –dos caras de la misma moneda- ahora interactúan con mayor fuerza e intencionalidad.

Situar el objetivo secundario de la auditoría –prevención- en simetría con el objetivo primario –fiscalización- implicó subir la vara de la efectividad operacional. Al hacerlo hemos levantado todo el andamiaje de las estrategias institucionales a un nivel superior donde alcanzan más impacto y mayor cobertura para cumplir la misión constitucional de la Contraloría. La prevención siempre ha estado en el mandato constitucional de la Contraloría, como institución pública que audita al Estado.

5. Los 10 Principios de una Administración Pública de Excelencia.

El nuevo enfoque preventivo nos llevó a formular 10 Principios que debe tener una Administración Pública de Excelencia.

Éstos son:

1. Adoptar normas y procedimientos escritos que contengan controles internos de administración y de contabilidad eficaces, y observar que se cumplan los mismos.

2. Mantener una oficina de auditoria interna competente.

3. Cumplir los requisitos impuestos por agencias reguladoras.

4. Adoptar un plan estratégico para las operaciones.

5. Mantener el control presupuestario.

6. Mantenerse al día con los avances tecnológicos.

7. Mantener sistemas adecuados de archivo y control de documentos.

8. Cumplir con el Plan de Acción Correctiva de la Oficina del Contralor y atender las recomendaciones de los auditores externos.

9. Mantener un sistema adecuado de administración de personal que incluya la evaluación del desempeño, y un programa de educación continua para todo el personal.

10. Cumplir con la Ley de Ética Gubernamental, lo cual incluye divulgar sus disposiciones a todo el personal.

Insistimos en la implantación de estos principios porque de su validación en la práctica depende que el Estado tenga los tipos de legitimación que necesita:

1. Legitimación institucional, que proviene exclusivamente de la observancia y cumplimiento del marco legal.

2. Legitimación por rendimiento, entendida como la valoración positiva de los gobiernos a partir de los beneficios tangibles que ofrecen a sus ciudadanos.

Para ilustrar los principios y las estrategias de prevención/fiscalización que estamos fomentando, veamos los ejemplos de la administración municipal y las Recomendaciones para Combatir la Corrupción, que establecimos en 1999, como dijimos anteriormente.

6. La Administración Municipal y las Recomendaciones para Combatir la Corrupción

En 1997, cuando llegamos a la Contraloría, nos percatamos que solamente un municipio de setenta y ocho estaba al día con sus estados financieros. Los restantes setenta y siete municipios no contaban con los estados financieros auditados, y llevaban años así. Esa situación era increíble, insólita, imposible de tolerar por más tiempo.

Hoy el 100% de los municipios cuentan con sus estados financieros auditados al día. En términos de auditoría significa que hay un hallazgo principal menos en los informes del Contralor. Es un logro extraordinario. Muchos pensaban que era imposible hacerlo. ¿Cómo lo hicimos?

Pues visitamos a los setenta y ocho gobiernos y sus legislaturas municipales para analizar las situaciones de cada cual a la luz de hallazgos, necesidades y parámetros a lograr. ¿Qué hicimos? Simplemente subimos el objetivo secundario de la prevención a un primer lugar.

Aplicamos la nueva estrategia institucional: situar la vara preventiva a niveles más altos de ejecución, porque sabemos que, a más exigencia, mayores son los esfuerzos y mejores serán los logros.

Ese enfoque también se está usando en las mejores escuelas del mundo con estándares de excelencia académica. La fórmula es simple y sumamente eficaz: eleve las exigencias, clarifique los estándares, ofrezca las condiciones de realización, disponga de instrumentos de ejecución, provea incentivos… y el resto a confiar y supervisar para que se logren resultados.

Los 10 Principios de Excelencia Administrativa, el enfoque preventivo, más un nuevo conjunto de criterios evaluativos, todo eso dotó a la administración municipal de instrumentos para obtener dos logros: uno, cumplir las disposiciones de la Ley Federal "Single Audit Act", y dos, mejorar la administración pública. Anualmente evaluamos a los municipios a base de cómo cumplen con unos criterios establecidos por la Contraloría para que mejoren continuamente sus operaciones. El sistema está funcionando, los municipios responden y el pueblo se beneficia. Desde luego, hay márgenes de error y de fallas que todavía se deben corregir, por ello seguimos fiscalizando y llevando a cabo actividades dirigidas a la prevención.

En cuanto al problema de la corrupción, estamos convencidos que nuestras recomendaciones formuladas en 1999, que vamos refinando y aumentando, logran dos propósitos:

Primero, combaten la corrupción desde la raíz y las causas, no los efectos ni los síntomas. Hablar o escribir sobre corrupción lo hace cualquiera, porque es fácil criticar a los demás y quejarse. Lo que hace la diferencia es atacar las causas y condiciones que generan el problema.

Segundo, una vez atacadas las causas y condiciones de la corrupción, es necesario instaurar prácticas de buena administración pública y principios éticos para la vida política. De poco vale aplicar medicamentos para curar la enfermedad, si la persona no atiende su organismo haciendo lo que tiene que hacer para cuidarse y mejorar.

Termino con una reflexión que fundamenta nuestros planteamientos.

7. Una visión esperanzadora del ser humano

Dijimos al principio que excelencia es subir la vara de la realización humana, esforzarnos por alcanzarla, llegar a ella y continuar incesantemente por ese sendero de perfección. Es un proceso personal, institucional y social.

Aspirar a la excelencia es confiar en la capacidad del ser humano a mejorar su mundo, mejorándose a sí mismo. Si la persona tiene los conocimientos, las oportunidades y los incentivos para hacer el bien, entonces confiemos que se oriente por ese camino.

A fin de cuentas, como una observación personal, creo que el bien es una fuerza que viene de Dios, y por eso, en Él somos co-creadores para mejorar el mundo. El camino hacia la excelencia está pavimentado de la esperanza en la bondad del ser humano.

Muchas gracias.

Manuel Díaz Saldaña
Contralor de Puerto Rico

Regresar al Indice de Conferencias