Nota: Este Comunicado de Prensa incluye el ANEJO 1 en el que se provee información sobre la unidad auditada; el ANEJO 2 donde se explica la clasificación y el contenido de un hallazgo; y el ANEJO 3 en el cual se especifican los nombres, los cargos y el período durante el cual se desempeñaron los funcionarios principales de dicha unidad.

Realizamos una auditoría de las operaciones fiscales de la Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto Rico para determinar si se hicieron de acuerdo con la ley y la reglamentación aplicables.

Determinamos emitir varios informes de esta auditoría. Este es el quinto informe y contiene el resultado del examen de la liquidación de los proyectos de construcción, de los proyectos de construcción de emergencias, de las órdenes de trabajo adicional y la reglamentación aplicable, y del registro computarizado de las multas o penalidades que se imponían a los contratistas por atrasos en los proyectos de construcción.

Las pruebas efectuadas revelaron desviaciones de ley y de reglamentación, así como de normas de sana administración y de control interno en las operaciones relacionadas con la liquidación de los proyectos de construcción, con los proyectos de construcción de emergencias y con la reglamentación aplicable a éstos. Por ello, en nuestra opinión dichas operaciones no se realizaron de acuerdo con la ley y la reglamentación aplicables. Las pruebas efectuadas también reflejaron que las demás operaciones objeto de este informe se realizaron sustancialmente de acuerdo con la ley y la reglamentación. A continuación se resumen los hallazgos 1 y 2, clasificados como principales:

1-a.  Durante las primeras etapas de construcción de un proyecto, la Autoridad designa un funcionario conocido como Liquidador para revisar los documentos del proyecto para determinar si están completos y en orden. Luego de terminada la construcción del proyecto y éste es aceptado por la Autoridad como sustancialmente terminado, se comienza el proceso final de liquidación en el cual el Ingeniero Residente del proyecto presenta y organiza los documentos justificantes de pago y prepara los cómputos para el pago final al contratista. Este proceso de liquidación lo inicia el Liquidador asignado, junto con el Ingeniero Residente y concluye al entregar los documentos del proyecto en la Oficina Regional de la Autoridad en la cual se realiza un cotejo total de la liquidación presentada. La liquidación final es enviada por la Oficina Regional a la Oficina de Control de Proyectos del Área de Construcción de la Autoridad para realizar las verificaciones necesarias de modo que dichos documentos puedan ser enviados a la Oficina de Preintervención y a la Oficina del Tesorero del Área de Finanzas para el cotejo y pago correspondiente.

El examen realizado de los proyectos de construcción sin liquidar reveló que:

1)  Contrario a lo dispuesto por la Ley Núm. 74, al 31 de diciembre de 2000 la Autoridad no había promulgado la reglamentación necesaria para regir los procesos relacionados con la liquidación de los proyectos de construcción. Los funcionarios del Área de Finanzas nos informaron que los trabajos relacionados con la liquidación los realizaban por el uso y la costumbre.

La situación comentada le impide a los funcionarios de la Autoridad contar con normas por escrito que le permitan mantener un control adecuado sobre los procesos relacionados con la liquidación de los proyectos de construcción y puede dar lugar a que se observen procedimientos inadecuados e inconsistentes en dichos procesos. Además, puede propiciar la comisión de irregularidades

2)  Contrario a lo dispuesto en las Condiciones Generales de los contratos, al 4 de junio de 2000 la Autoridad no había liquidado 1,018 proyectos de construcción por $1,144,679,228, terminados entre el 2 de junio de 1985 y el 10 de febrero de 2000, en los que habían transcurrido entre 115 y 5,481 días calendarios desde las fechas de su terminación. Estos 1,018 proyectos incluían proyectos regulares, proyectos de emergencias y otros proyectos de emergencia identificados como Huracán Georges¹. De éstos, 220 proyectos de construcción por $249,071,264 estaban en proceso de trámites de liquidación en la Oficina del Tesorero; 60 por $17,681,009 estaban en trámites en la Oficina de Preintervención, y 738 por $877,926,955 estaban en el Área de Construcción de la Autoridad.

3)  Examinamos los 220 proyectos de construcción por $249,071,264, terminados entre el 23 de octubre de 1985 y el 3 de mayo de 1998, que al 4 de junio de 2000 estaban en proceso de liquidación en la Oficina del Tesorero, para determinar las razones por las cuales no se habían liquidado. Sobre el particular, determinamos lo siguiente:

 

a)  Contrario a lo dispuesto en las Condiciones Generales de los contratos, en 178 de los proyectos de construcción por $169,325,626 los contratistas no habían sometido a la Autoridad el relevo de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado. El propósito del referido relevo es evidenciar que el contratista cumplió con su responsabilidad de mantener aseguradas contra accidentes y reclamaciones a las personas que laboran en los proyectos. La Autoridad tampoco lo había requerido.

b)  Contrario a lo dispuesto en las Condiciones Generales de los contratos, en 112 de los proyectos por $160,447,995 los contratistas no habían sometido el relevo de la compañía aseguradora donde se indicara el consentimiento con el estimado final de construcción. La Autoridad tampoco lo había solicitado.

c)  Contrario a lo dispuesto en la ley y por las Condiciones Generales de los contratos, en 92 de los proyectos por $148,233,016 los contratistas no habían sometido los correspondientes sellos del Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico. El importe total de dichos sellos ascendía a $60,394 y se atribuía al aumento en el costo de los proyectos. La Autoridad tampoco los había requerido.

d)  Contrario a lo dispuesto en las Condiciones Generales de los contratos, en 172 de los proyectos por $169,323,255 los contratistas no habían sometido las declaraciones juradas en las que debían certificar haber pagado todas las deudas por concepto del pago de jornales, empleados, materiales y equipo, entre otros. Estos debían certificar, además, si existía o no alguna reclamación en contra de su compañía en relación con el contrato otorgado por la Autoridad. La Autoridad tampoco se las requirió.

e)  Contrario a lo dispuesto en las Condiciones Generales de los contratos, en uno de los proyectos por $281,529, terminado el 21 de junio de 1991, el contratista no había sometido el relevo del pago de arbitrios y de patentes municipales.

Desde el 1994 la Oficina del Tesorero de la Autoridad dejó de requerir a los contratistas el relevo del pago de contribuciones y patentes municipales. Los funcionarios de la Autoridad no pudieron identificar la fecha exacta en la que la Autoridad decidió no exigirle a los contratistas evidencia del pago a los municipios de los correspondientes arbitrios y patentes municipales. Además, dichos funcionarios no pudieron justificar las razones por las cuales dejaron de requerir dicho documento.

Las situaciones comentadas en los apartados 2) al 3)e) tuvieron los siguientes efectos:

• No permiten a la Autoridad mantener un control adecuado sobre la liquidación de los proyectos de construcción.

• Ocasionan inconsistencias en los registros de contabilidad al no reconocer la responsabilidad de la Autoridad en el pago final de los proyectos o la de los contratistas en los casos en que éstos tuvieran cuentas por pagar pendientes.

• Pueden propiciar que no se paguen los correspondientes arbitrios y patentes municipales.

• Pueden propiciar la comisión de irregularidades en la liquidación de dichos proyectos.

4)  Contrario a normas de política pública y de sana administración, el Área de Finanzas de la Autoridad no tenía un registro de los proyectos pendientes de liquidación. Dicho registro fue preparado a petición de nuestros auditores y nos fue suministrado el 28 de enero de 2000 por el Área de Finanzas. Dicho registro fue corregido en varias ocasiones debido a la falta de organización de los expedientes de los proyectos de construcción pendientes de liquidación. En varios casos se incluyeron proyectos repetidos, unos que no correspondían por que ya habían sido liquidados y otros que no estaban en el registro, aunque estaban pendientes de liquidación. Transcurrieron aproximadamente tres meses en lo que la Autoridad pudo identificar y poner a la disposición nuestra la información requerida.

5)  Contrario a lo dispuesto en las Condiciones Generales de los contratos, la Autoridad no contaba con controles adecuados para asegurarse de que los contratistas sometieran la documentación necesaria para completar la liquidación de los proyectos con anterioridad al otorgamiento de nuevos contratos. Esta documentación está relacionada, entre otros, con los sellos del Colegio de Ingenieros y los relevos del Fondo del Seguro del Estado. De enero de 1997 a febrero de 2000 la Autoridad adjudicó 143 contratos de proyectos de construcción adicionales a 32 contratistas por $495,134,825, aún cuando éstos no habían sometido la documentación e información requerida para la liquidación de sus proyectos anteriores. No encontramos evidencia, ni ésta nos fue sometida para examen, de que la Autoridad tomara en consideración dicha situación al momento de la adjudicación de los nuevos contratos.

6)  Contrario a la reglamentación aplicable, el Área de Finanzas de la Autoridad no mantenía controles adecuados para la custodia de los expedientes de proyectos de construcción pendientes de liquidación. Mediante certificación del 12 de abril de 2000 el Tesorero nos indicó que por error habían enviado al Archivo Central de la Autoridad en Bayamón, el expediente del proyecto de construcción AC-001463 por $6,227,481 y terminado en diciembre de 1988, el cual aún estaba pendiente de liquidación². Además, se identificaron cinco expedientes de proyectos de construcción sin liquidar por $6,790,487, terminados entre el 12 de enero de 1989 y el 4 de enero de 1990, y un proyecto por $533,249 liquidado y que se había terminado el 26 de octubre de 1984, los cuales la Autoridad no nos pudo facilitar para examen ya que, según nos informó también el Tesorero, se habían extraviado.

7)  Contrario a normas de política pública y de sana administración, el Área de Finanzas no había realizado las gestiones de cobro necesarias para recobrar $197,325 que estaban pendientes de pago por 19 contratistas de 26 proyectos de construcción, por pagos en exceso por trabajos no realizados y por multas impuestas, entre otros. Dichos proyectos fueron terminados entre julio de 1986 y diciembre de 1996 y estaban pendientes de liquidar. Al 6 de julio de 2000 estas deudas tenían un período de vencimiento entre 1,298 y 5,091 días calendarios.

8)  Contrario a normas de control interno y de sana administración, el Área de Finanzas de la Autoridad no registró en los estados financieros las referidas deudas por cobrar por $197,325 de los 19 contratistas de los 26 proyectos de construcción pendientes de liquidación mencionados en el apartado anterior. Mediante una certificación del 11 de abril de 2000 el Director de la Oficina de Preintervención del Área de Finanzas nos indicó, además, que dos proyectos de construcción por $440,099 habían sido liquidados entre mayo de 1993 y mayo de 1995 pero tampoco se habían registrado las cuentas por cobrar de dos de los contratistas por $5,269. El período de la fecha desde la cual estos proyectos habían sido liquidados fluctuaba entre 1,798 y 2,534 días calendarios. Mediante certificación del 24 de enero de 2000 el Director de la Oficina de Contabilidad del Área de Finanzas de la Autoridad nos indicó que dichas cuentas no son registradas en los estados financieros debido a que las certificaciones finales estaban pendientes de pago.

Las situaciones comentadas en los apartados 4) al 8) no permitían a la Autoridad ejercer un control adecuado en la administración y liquidación de los proyectos de construcción. Además, ocasionaron que la Autoridad dejara de recibir fondos por $202,594 ($197,325 + 5,269) provenientes del cobro de deudas de los contratistas. También pudieron ocasionar la comisión de irregularidades sin que se pudieran detectar a tiempo para fijar responsabilidades.

2-a.  La Autoridad formaliza contratos de construcción para realizar proyectos de emergencias cuando surge alguna situación no prevista que ocasione daños a obras de infraestructura realizadas. Estas emergencias pueden surgir por causa de un desastre mayor, tales como tormentas y huracanes, y por situaciones como el colapso de una estructura por un impacto vehicular o el deterioro causado por los años, entre otros. Los proyectos de construcción de emergencias no requieren la celebración de subastas debido a la necesidad urgente de ejecutar los mismos. Los contratistas seleccionados para la ejecución de los trabajos de emergencias son elegidos utilizando criterios tales como la proximidad del equipo requerido al lugar de la emergencia y la capacidad del contratista para realizar el trabajo encomendado.

Mediante el Memorando 94-2 del 26 de agosto de 1994, el Subdirector de la Oficina de Auditoría Interna de la Autoridad le informó al Director Ejecutivo los resultados de una auditoría realizada de unos trabajos de emergencias efectuados en una plaza de peaje. En dicho Memorando recomendó al Director Ejecutivo que se elaborara un procedimiento en el cual se incluyese las actividades y controles que debían observarse durante la planificación, la construcción y la administración de los proyectos de construcción de emergencias contratados por la Autoridad.

Con relación a dicha recomendación la evidencia obtenida reveló lo siguiente:

• El 16 de septiembre de 1994 el Director del Área de Administración de la Autoridad (Director del Área) impartió instrucciones a la Directora de la Oficina de Organización y Métodos (Organización y Métodos) para que preparara el procedimiento recomendado por el Subdirector de la Oficina de Auditoría Interna.

• Mediante comunicación del 27 de septiembre de 1995 la Directora de Organización y Métodos le indicó al Director del Área que se había redactado un borrador denominado Procedimiento 08-01-01 Trámites para la Realización de Proyectos de Emergencia (Procedimiento). Además, le indicó que para la elaboración de este procedimiento se utilizó información suministrada por la Federal Highway Administration (FHWA) y por la Federal Emergency Management Agency (FEMA). En esa misma fecha el Director Ejecutivo envió el borrador del Procedimiento a FHWA y al Oficial de Programa de Infraestructura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y Coordinador de Puerto Rico ante FEMA, para los comentarios correspondientes. Entre mayo de 1995 y enero de 1996 también se distribuyeron copias del borrador del Procedimiento a otras áreas y oficinas a cargo de realizar algunas de las funciones relacionadas con los procesos de contratación y administración de los referidos proyectos de emergencias y se obtuvieron sus comentarios.

• El 11 de julio de 1996 Organización y Métodos sometió el borrador del Procedimiento al Director Ejecutivo Auxiliar para Administración y Finanzas, al Director Ejecutivo Auxiliar para Infraestructura y a la Ayudante Especial del Director Ejecutivo para sus observaciones. A su vez, sometió ese mismo día dicho borrador del Procedimiento al Director Ejecutivo para su consideración y aprobación correspondiente.

Durante el transcurso de nuestra auditoría, y por carta del 9 de junio de 1999, solicitamos a Organización y Métodos copia del Procedimiento establecido por la Autoridad para regir las operaciones relacionadas con los proyectos de emergencia. El Director de Organización y Métodos mediante comunicación escrita nos informó que existía un Procedimiento en borrador que fue enviado al Director Ejecutivo para su aprobación el 11 de julio de 1996. Indicó, además, que a la fecha de nuestra solicitud el Procedimiento continuaba en borrador ya que no se había recibido el documento aprobado por el Director Ejecutivo. Posteriormente, y mediante carta del 18 de junio de 1999, el Director de Organización y Métodos nos indicó que ese mismo día recibió el Procedimiento aprobado por el Director Ejecutivo para ser reproducido y distribuido a los funcionarios, lo cual se hizo el 28 de junio de 1999. Revisamos dicho Procedimiento y pudimos constatar que éste había sido aprobado por el Director Ejecutivo desde el 16 de julio de 1996.

En entrevista del 11 de junio de 1999 el Jefe Interino de la Oficina de Control de Proyectos del Área de Construcción de la Autoridad nos indicó que en la emergencia del Huracán Georges no se utilizó reglamento ó procedimiento alguno para establecer los controles necesarios para la contratación y administración de los proyectos de construcción de dicha emergencia. Nos informó, además que, según su conocimiento, para dicha fecha no existía un reglamento o procedimiento para el manejo de emergencias actualizado y aprobado por la Autoridad. Además, que utilizaron como base las experiencias pasadas por uso y costumbre para la contratación y administración de los proyectos de dicha emergencia. En la emergencia del Huracán Georges ocurrida a partir de septiembre de 1998, se indentificaron 582 proyectos por $50,341,185.

Sobre el particular, la evidencia demostró que el Director Ejecutivo entregó el Procedimiento a una Ayudante Especial el mismo día de su aprobación, 16 de junio de 1996, para que ésta lo enviara a la Oficina de Organización y Métodos, la cual es responsable de la distribución final de los procedimientos y reglamentos preparados en la Autoridad. La Ayudante Especial mencionada retuvo el Procedimiento hasta el 18 de junio de 1999 cuando finalmente lo entregó a dicha Oficina. Esto, por un simple olvido, según informó la referida funcionaria. Esta actuación de la funcionaria fue referida a la Oficina de Ética Gubernamental por carta del 20 de marzo de 2002. Ello por la posible violación a la Ley de Ética Gubernamental, y a su Reglamento, y al Reglamento sobre Normas de Conducta y Medidas Disciplinarias de la Autoridad de Carreteras.

De julio de 1996 a junio de 1999 la Autoridad formalizó 690 contratos por $63,777,390 para la realización de proyectos de construcción por emergencias. En dicho período la Autoridad autorizó aumentos en el importe de dichos contratos por $21,852,574 adicionales y realizó desembolsos por $68,798,394. Contrario a disposiciones de ley y de normas de control interno, estos proyectos fueron contratados y administrados sin utilizar el Procedimiento aprobado por el Director Ejecutivo el 16 de julio de 1996 por no haber sido éste distribuido por la Ayudante Especial.

La situación comentada impidió que el Procedimento ya aprobado circulara en la agencia y que los empleados que realizaban tareas relacionadas con los trabajos de emergencia tuvieran las guías correspondientes para llevar a cabo sus funciones de forma eficiente y con los controles internos adecuados. Esto impidió a la Autoridad mantener el debido control sobre los procesos relacionados con la formalización y la administración de los contratos relacionados con los proyectos de emergencia realizados durante los años 1996 al 1999. Además, pudo dar lugar a que se observaran en dichos procesos procedimientos inadecuados e inconsistentes. También pudo propiciar la comisión de irregularidades en los referidos proyectos sin que se pudieran detectar a tiempo para fijar reponsabilidades.

El Informe de Auditoría CP-02-25, emitido por nuestra Oficina el 10 de mayo de 2002, se puede conseguir en nuestra página de Internet: http://www.ocpr.gov.pr.

ANEJO 1

autoridad de carreteras y transportación de puerto rico

INFORMACIÓN SOBRE LA UNIDAD AUDITADA

La Ley Núm. 74 del 23 de junio de 1965, según enmendada, creó la Autoridad de Carreteras de Puerto Rico. Ésta se creó como una corporación pública con el propósito de construir carreteras, autopistas, puentes, túneles, estacionamientos, y construir o adquirir otras facilidades necesarias y aconsejables en relación con el tránsito de vehículos de motor.

La Autoridad quedó adscrita, efectivo el 1 de enero de 1973, al Departamento de Transportación y Obras Públicas (Departamento) en virtud del Plan de Reorganización Núm. 6, aprobado en armonía con las disposiciones de la Ley Núm. 113 del 21 de junio de 1968. Conforme con dicho Plan, la Junta de Gobierno de la Autoridad fue suprimida y sus facultades, poderes y responsabilidades le fueron transferidos al Secretario del Departamento (Secretario). El Secretario nombra al Director Ejecutivo de la Autoridad.

Por virtud de la Ley Núm. 1 del 6 de marzo de 1991, se enmendó la Ley Núm. 74 para redenominar la Autoridad como Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto Rico. Además, mediante dicha Ley se le concedió facultad a la Autoridad para implantar la política pública sobre transportación colectiva establecida por el Secretario, coordinar dicho sistema de transportación y contribuir al desarrollo del Plan de Transportación. Se le concedió facultad, además, para contratar recursos relacionados con la prestación de servicios de transportación.

Los recursos para financiar las actividades operacionales de la Autoridad provienen de los impuestos sobre la gasolina y el diesel, el cobro de tablillas y de peaje, las aportaciones federales, la emisión de bonos y de otros ingresos misceláneos. Durante los años fiscales del 1995-96 al 1999-00 la Autoridad tuvo ingresos por $5,199,906,800 y desembolsos por $3,780,823,227 y un sobrante de $764,797,317 al 30 de junio de 2000, según se indica:

ANEJO 2

AUTORIDAD DE CARRETERAS Y TRANSPORTACIÓN 
DE PUERTO RICO

CLASIFICACIÓN Y CONTENIDO DE UN HALLAZGO

En nuestros informes de auditoría se incluyen los hallazgos significativos determinados por las pruebas realizadas. Éstos se clasifican como principales o secundarios. Los principales incluyen desviaciones de disposiciones sobre las operaciones de la unidad auditada que tienen un efecto material, tanto en el aspecto cuantitativo como en el cualitativo. Los secundarios son los que consisten en faltas o errores que no han tenido consecuencias graves.

Los hallazgos del informe se presentan según los atributos establecidos conforme a las normas de redacción de informes de nuestra Oficina. El propósito es facilitar al lector una mejor comprensión de la información ofrecida. Cada uno de ellos consta de las siguientes partes:

Situación - Los hechos encontrados en la auditoría indicativos de que no se cumplió con uno o más criterios.

Criterio - El marco de referencia para evaluar la situación. Es principalmente una ley, reglamento, carta circular, memorando, procedimiento, norma de control interno, norma de sana administración, principio de contabilidad generalmente aceptado, opinión de un experto o juicio del auditor.

Efecto - Lo que significa, real o potencialmente, no cumplir con el criterio.

Causa - La razón fundamental por la cual ocurrió la situación.

Al final de cada hallazgo se hace referencia a las recomendaciones que se incluyen en el informe para que se tomen las medidas necesarias sobre los errores, irregularidades o actos ilegales señalados.

En la sección sobre los COMENTARIOS DE LA GERENCIA se indica si el funcionario principal y los ex funcionarios de la unidad auditada efectuaron comentarios sobre los hallazgos incluidos en el borrador del informe que les envía nuestra Oficina. Dichos comentarios se consideran al revisar el borrador del informe y se incluyen al final del hallazgo correspondiente en la sección de HALLAZGOS EN LA AUTORIDAD DE CARRETERAS Y TRANSPORTACIÓN DE PUERTO RICO, de forma objetiva y conforme a las normas de nuestra Oficina. Cuando la gerencia no provee evidencia competente, suficiente y relevante para refutar un hallazgo, éste prevalece y se añade al final del mismo la siguiente aseveración: Consideramos las alegaciones de la gerencia, pero determinamos que el hallazgo prevalece.

ANEJO 3

AUTORIDAD DE CARRETERAS Y TRANSPORTACIÓN DE PUERTO RICO 

FUNCIONARIOS PRINCIPALES QUE ACTUARON DURANTE EL PERÍODO AUDITADO⁵

________________________

1.  Los proyectos relacionados con la emergencia del Huracán George consistían en 512 proyectos por $47,387,567.

2.  Los expedientes de proyectos de construcción son enviados al Archivo Central en Bayamón cuando los mismos están liquidados.

3.  Para los años fiscales 1995-96 al 1997-98 se efectuaron transferencias por $838,441,790 y $3,015,021 del sobrante de los fondos para el desarrollo de los proyectos del Tren Urbano y el Metro Bus, respectivamente. Además, en el 1997-98 se hizo un ajuste por $1,628,789 para reconocer el efecto acumulativo de un cambio en contabilidad de las inversiones, según requerido por los principios de contabilidad generalmente aceptados (GAAP).

4.  Dichos importes incluyen bonos por $1,075,275,000, $1,129,643,740 y $575,685,000 emitidos por la Autoridad el 6 de abril de 1996, 25 de febrero de 1998 y el 15 de mayo de 2000, respectivamente. Estas emisiones se efectuaron para refinanciar bonos emitidos durante años fiscales anteriores, lograr una economía en el pago de intereses y financiar proyectos de construcción.

5.  Se incluyen los funcionarios de los últimos dos años solamente.

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