Nota: Este
Comunicado de Prensa incluye
el ANEJO 1 en el que se provee información sobre la unidad auditada
y datos sobre los procesos objeto de
examen; y el ANEJO 2 donde se especifican los nombres de los funcionarios que
se desempeñaron como Secretario de Hacienda
y Secretario Auxiliar de la Oficina de
Asuntos Económicos y Financieros durante
el período del 1
de diciembre de 1999 al 31 de diciembre
de 2001.
La
Cámara de Representantes mediante la R.
de la C. 968 (Resolución) del
30 de marzo de 2001, solicitó a
la Secretaria de Justicia y a esta
Oficina una investigación de los procedimientos
seguidos por el Departamento de Hacienda
(Departamento) y la Oficina de Gerencia
y Presupuesto (OGP) para la confección
de los estimados de los recaudos del
año fiscal 2000-01. También
solicitó una investigación de las transacciones
efectuadas por el Banco Gubernamental
de Fomento para Puerto Rico (BGF) con
el Gobierno que, según se indica en
la Resolución, resultaron en
la concesión de líneas de crédito a
agencias y otros organismos gubernamentales
por $1,628,000, sin identificar fuente
de repago y sin la aprobación de la
Legislatura.
En
la Exposición de Motivos de
la Resolución se indica que
en la evaluación del Proyecto de
Presupuesto del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico para el año fiscal
2001-02 surgió información que evidencia
un proceso sospechoso e irregular en
el estimado de recaudos contributivos
para el año fiscal 2000-01. Además,
se indica que en la confección del
presupuesto para el año fiscal 2000-01
se remitió a la Asamblea Legislativa
información fundamental errónea que
provocó un déficit en dicho presupuesto
por un sobreestimado en los recaudos
de aproximadamente $500 millones. También
se indica que la información fue ofrecida
en vista pública por la Secretaria
de Hacienda (Secretaria) y el Director
de la OGP. El Presidente de la Comisión
de Hacienda, Hon. Francisco Zayas Seijo,
nos indicó que esta Resolución se
emite, en parte, como resultado de
la deposición efectuada el 20 de marzo
de 2001 por el Secretario de Hacienda
(Secretario) en su presentación sobre
los estimados de ingresos netos al
Fondo General para el año fiscal 2001-02,
y sobre la situación fiscal actual
del Gobierno ante miembros de las comisiones
de Hacienda de la Cámara de Representantes
y del Senado de Puerto Rico. Efectuamos
el examen a base de la facultad que
se nos confiere en la Sección 22
del Artículo III de la Constitución
del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico y en la Ley Núm. 9 del
24 de julio de 1952, según enmendada.
Emitimos
dos informes especiales sobre los asuntos
mencionados. En
este informe presentaremos el resultado
del examen de los procedimientos seguidos
por el Departamento relacionados con
la preparación de los estimados de
los recaudos para el año fiscal 2000-01.
En el Informe Especial DA-02-22 del
17 de abril de 2002 presentamos
el resultado del examen de los procedimientos
efectuados por el BGF relacionados
con la concesión de líneas de crédito
por $1,628,000,000.
RESULTADO DEL EXAMEN
El
20 de marzo de 2001 el Secretario en
su presentación sobre los estimados
de ingresos netos al Fondo General
para el año fiscal 2001-02 y sobre
la situación fiscal actual del Gobierno
ante miembros de las comisiones de
Hacienda de la Cámara de Representantes
y del Senado de Puerto Rico, indicó que
la difícil situación fiscal actual
en cuanto a los recursos disponibles
es el resultado de varios factores,
entre ellos, que el estimado de ingresos
del Fondo General que se utilizó como
base para el presupuesto vigente fue
inflado. Además,
indicó que los recaudos actuales podrían
estar cerca de $500 millones por debajo
del estimado original para el año fiscal
que termina en junio de 2001.
A
pregunta del Presidente de la Comisión
de Hacienda sobre qué causas principales
ocasionaron el déficit de $500 millones,
el Secretario de Hacienda respondió,
entre otras cosas, que: El
número que se utilizó el año pasado
de $7,505 millones fue inflado1 . Esa
proyección no ha encontrado documentación
oficial dentro del Departamento que
justifique ese número y que toda la
documentación que tiene interna justifican
en alrededor de $300 millones por debajo
de ese número. La
Oficina y la Secretaría Auxiliar de
Asuntos Económicos, que es la Oficina
que es la del Departamento que presenta
y es la responsable de presentar los
recaudos que son bases para el estimado
de los ingresos del presupuesto de
Puerto Rico. En
ella refleja que el número que se debió haber
utilizado era $7.2 billones. Además,
indicó que: el impacto que
tiene el haber inflado estos números
deliberadamente, es de que primero
están presentando un presupuesto que
de antemano sabe que no va a ser balanceado
tal como se requiere en la Constitución
y segundo que un presupuesto para año
eleccionario que hay una ley de veda
electoral que exige que el 50 por ciento
de las erogaciones se tienen que hacer
dentro de los primeros seis meses,
no más de eso. También
indicó que: tiene un memorandum
preparado por el pasado Secretario
Auxiliar de la Oficina de Asuntos Económicos
y Financieros donde él dice cual fue
la cantidad que ellos oficialmente
certificaron y también otro memorandum
para récord de un consultor externo
que es contratado por el Departamento
donde confirma que el número que ellos
avalaron es el de $7.2 billones. Informó,
además, que: posee comunicación
oficial de la pasada Secretaria de
Hacienda dirigida al Director de la
Oficina de Gerencia y Presupuesto que
sustenta que el número a ser utilizado
para los ingresos del año fiscal 2000-01
debió ser $7.2 billones.
A
continuación presentamos el resultado
del examen:
a. En
enero de 2000 la Oficina de Asuntos
Económicos consideró un estimado de
ingresos de $7,405 millones, luego
de haber considerado un estimado de
$7,360 millones que fue informado al
Director de la OGP el 20 de enero de
2000. Para
el estimado de $7,405 millones se estableció como
cambio principal para generar ingresos
adicionales una legislación federal
que aumentó la devolución de arbitrio
de ron exportado de $10.50 por galón
a $13.25, lo que ocasionaría un aumento
en el renglón de arbitrio de embarque
de $258 a $291 millones. Nuestros auditores
no localizaron documentos que proveyeran
información sobre cómo se aumentarían
$12 de los $45 millones considerados
para revisar el estimado a $7,405 millones. Al
examinar la Tabla de la Oficina de
Asuntos Económicos en la que se desglosan
34 partidas por dicho importe, observamos
que los renglones de Contribución sobre
Ingresos por Individuos, Contribución
sobre Ingresos por Corporaciones, y
Arbitrios Generales al 5 por ciento,
se aumentaron por $6 millones, $4 millones
y $2 millones, respectivamente, para
revisar el estimado a $7,405 millones.
Por
otro lado, nuestros auditores tampoco
localizaron documentos que proveyeran
información sobre las razones por las
cuales se generarían ingresos adicionales
de varios renglones que fueron ajustados
para aumentar el estimado de ingresos
en $100 millones, de $7,405 millones
a $7,505 millones, cantidad informada
por la Secretaria al Director de la
OGP el 28
de enero de 2000.
El
total para el cual no se encontró documentos
que proveyeran información detallada
que justificara aumentar el estimado
de ingresos fue de $112 millones.
El examen reveló, además, que el Secretario fundamentó en tres comunicaciones
sus conclusiones de que el estimado
de ingresos recomendado por la Oficina
de Asuntos Económicos era de $7,245
millones. Éstas
fueron emitidas por la Secretaria,
el ex Secretario Auxiliar de la Oficina
de Asuntos Económicos y un consultor
externo del Departamento. Determinamos
que aunque en dichas comunicaciones
se alude a la cantidad indicada, en
dos de ellas no se establece que éste
era el estimado final. En la otra comunicación el ex funcionario que emitió la misma
nos indicó que el estimado final recomendado
por la Oficina de Asuntos Económicos
era de $7,505 millones.
La ausencia de documentos que evidencien las razones por las cuales
se aumentaron los estimados de ingresos
por $112 millones dificulta al Departamento,
a los auditores internos y externos,
y a otras entidades fiscalizadoras
corroborar la corrección de dichas
operaciones.. Además,
dificulta verificar la razonabilidad
de los estimados propuestos lo que
a su vez tiene un impacto sobre el
presupuesto recomendado del Gobierno.
b. Al 30
de noviembre de 2001 los funcionarios
que se desempeñaron como Secretario
del Departamento no habían promulgado
normas y procedimientos escritos para
regir los procesos relacionados con
la preparación de los estimados de
los ingresos. Para
llevar a cabo dichas operaciones el
Departamento utilizaba como guía de
referencia el Manual sobre Aspectos
Generales en la Preparación de los
Informes y Estimados de Ingresos Netos
al Fondo General emitido en diciembre
de 2000. El
mismo fue preparado por un consultor
contratado por el Departamento que
se había jubilado de dicha agencia
en marzo de ese año.
Funcionarios
del Departamento nos indicaron que
en el Manual se describen los
procesos que por uso y costumbre se
seguían para preparar los estimados
de ingresos. Sobre el mismo el Secretario
del Departamento nos indicó que es
un documento de uso interno cuyo objetivo
principal es presentar información
necesaria para preparar los informes
de ingresos al Fondo General.
Observamos
que en el Manual no se incluyen
disposiciones sobre la forma en que
se debían documentar los procesos que
se realizaban para preparar el estimado
de los ingresos y los funcionarios
que participarían y aprobarían los
informes.
El
no promulgar la reglamentación necesaria
para administrar las operaciones relacionadas
con la preparación de los estimados
de los recaudos desvirtúa los propósitos
del Plan de Reorganización Núm.
3.2 En
el mismo se establecen como objetivos
eliminar la duplicidad de funciones,
mejorar la coordinación, promover economías,
buena utilización de los recursos públicos
y lograr mayor eficiencia y efectividad
en la implantación de la política pública. Por
otro lado, la ausencia de reglamentación
atemperada a las funciones de la agencia
puede dar lugar que no haya uniformidad
en las operaciones indicadas. Además,
dificulta fijar responsabilidades.
c. Para
el año fiscal 2000-01 el Secretario
no realizó una revisión formal del
estimado de ingresos al Fondo General,
a pesar de que al comenzar en dicho
puesto, en enero de 2001, hizo expresiones
verbales y por escrito sobre la situación
fiscal en la que se encontraban los
recaudos al Fondo General.
En
el Comunicado
de Prensa CP-2001-00 "Secretario de
Hacienda confirma Déficit del Fondo
General",
emitido por la Oficina de Comunicaciones
del Departamento el
4 de enero de 2001, el Secretario anunció la
situación en la que se encontraban
los recaudos al Fondo General. En
dicho Comunicado se informa
que: los
estados financieros auditados por la
firma de contadores públicos autorizados
Deloitte & Touche reflejan que
para el año fiscal terminado el 30
de junio de 2000 el Fondo General tuvo
un exceso de gastos sobre ingresos
de $353 millones. Además,
se indica que: hasta
noviembre de 2000 estaban $231 millones
por debajo de lo presupuestado. Se
indica, también, que: tomando
en consideración dicha información
la insuficiencia proyectada en los
recaudos para el año fiscal que termina
el 30 de junio de 2001 podría ser de
$420 millones.
Por
otro lado, en la ponencia efectuada
por el Secretario del Departamento
el 20 de marzo de 2001 a los miembros
de las comisiones de Hacienda de la
Cámara de Representantes y del Senado
de Puerto Rico, éste indicó que los
recaudos actuales podrían estar cerca
de $500 millones por debajo del estimado
original para el año fiscal que termina
en junio de 2001. El Secretario indicó, además, que al 28 de febrero los ingresos
ascendían a $4,062 millones (54 por
ciento de los estimados), y que los
recaudos proyectados de marzo a junio
eran de $2,943 millones para un total
de ingresos de $7,005 millones. Al
compararse esta cantidad con el estimado
de $7,505 millones se terminaría con
una insuficiencia de recaudos por dicho
importe.
En
abril de 2001 en el documento denominado Informe
sobre los Estimados de Ingresos Netos
al Fondo General - Años Fiscales 2001-2002, preparado
por el Departamento para poder presentar
a la Legislatura el estimado de ingresos
para el año fiscal 2001-02, se establece
que para el 2001
se revisó el estimado a $6,910 millones. Se
indica en dicho documento que esto
representa una disminución de $595
millones del estimado original3.
La
situación señalada le dificulta a la
OGP identificar efectivamente las partidas
de gastos que se deben reducir para
ajustar el presupuesto de acuerdo con
los ingresos proyectados. Por otro
lado, dicha situación también le dificulta
a los clientes del Departamento tener
información oportuna del estado fiscal
del país para la toma de decisiones.
El Informe de Auditoría DA-02-21, emitido
por nuestra Oficina el 17 de abril
de 2002 se
puede conseguir en nuestra página de
la Internet: http://www.ocpr.gov.pr.
ANEJO
1
RESULTADO
DEL EXAMEN DE LOS PROCEDIMIENTOS SEGUIDOS
POR
EL DEPARTAMENTO DE HACIENDA RELACIONADOS
CON
LA
CONFECCIÓN DE LOS ESTIMADOS DE INGRESOS
NETOS
AL
FONDO GENERAL - AÑO FISCAL 2000-2001
INFORMACIÓN
SOBRE LA UNIDAD AUDITADA Y DATOS SOBRE
LOS PROCESOS OBJETO DE EXAMEN
El
Departamento fue creado el 25 de julio
de 1952 por virtud del Artículo
IV, Sección 6 de la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico. El
objetivo principal del mismo es establecer
y encausar la política fiscal y contributiva
de la administración gubernamental. Mediante el Plan de Reorganización Núm. 3 del 22
de junio de 1994 (Plan
de Reorganización Núm. 3) se estableció el Departamento
Sombrilla de Hacienda. Los
componentes operacionales del mismo
son la Oficina del Comisionado de Seguros y la Oficina del Comisionado de Instituciones Financieras. Mediante
la Ley Núm. 46 del 25 de julio de
1997 se adscribió al Departamento
la Oficina del Inspector de Cooperativas
como un componente operacional autónomo.
El
Departamento tiene entre sus funciones
establecer los estimados de ingresos
netos al Fondo General. Éstos
son realizados en la Oficina de Asuntos
Económicos y Financieros (Oficina de
Asuntos Económicos), dirigida por un
Secretario Auxiliar. Dicha
Oficina brinda asesoramiento al Secretario
en las áreas de economía, política
fiscal, finanzas y legislación. También,
como parte de sus funciones, prepara
informes especiales relacionados con
los recaudos de impuestos.
Los
trabajos de la Oficina de Asuntos Económicos
son realizados por las divisiones de
Análisis Económico y Proyecciones de
Recursos Fiscales, Análisis de Política
Fiscal y Legislación y Análisis Estadísticos
y Sistemas de Información y por un
centro oficinesco4. La
División de Análisis Económico y Proyecciones
de Recursos Fiscales es responsable
de preparar las proyecciones de ingresos
fiscales utilizados en la confección
del presupuesto del Gobierno. Las
funciones principales son: preparar
proyecciones de ingresos netos al Fondo
General y de Fondos Especiales; preparar
informes mensuales de los recaudos
al Fondo General y analizar el comportamiento
de los mismos a base de lo proyectado;
y analizar la situación económica de
Puerto Rico y las principales variables
macroeconómicas de Estados Unidos y
cómo éstas inciden en los ingresos
del Gobierno. La
División de Análisis de Política Fiscal
y Legislación es la encargada de analizar,
evaluar y determinar el efecto fiscal
de la legislación que incida sobre
la hacienda pública. La
División de Análisis Estadísticos y
Sistemas es la responsable de mantener
y actualizar los diferentes modelos
estadísticos y los bancos de datos
que se utilizan en la Oficina de Asuntos
Económicos. Además, provee apoyo en
el análisis estadístico, en particular
en las proyecciones de ingresos y la
legislación a recomendar.
El
Fondo General es el fondo donde se
ingresa el dinero recaudado por el
Departamento, del que luego la Asamblea
Legislativa hace asignaciones para
cada año fiscal para sufragar los distintos
programas de servicios y de inversiones
públicas. Estos
recursos se originan, entre otros,
de imposiciones de contribuciones,
esencialmente sobre: la
propiedad, los ingresos de individuos
y corporaciones, las herencias y las
donaciones, los arbitrios sobre bebidas
alcohólicas y sobre artículos de uso
y consumo como: cigarrillos,
producto del petróleo, vehículos de
motor, y sus accesorios y efectos eléctricos
o de gas. También son fuentes de ingresos
del Gobierno las contribuciones que
se recaudan por concepto de la venta
de licencias de vehículos de motor,
las multas y confiscaciones, las rentas
provenientes de la Lotería, los derechos
de aduana y los arbitrios de embarques.
Los
estimados de los recursos mencionados
constituyen la base principal para
preparar el presupuesto del Gobierno. Para
ello la Oficina de Asuntos Económicos
utiliza diferentes procedimientos de
estimación, tales como: métodos
estadísticos, modelos econométricos
y análisis económicos. Los
estimados de los ingresos dependen,
además, de la situación actual y prospectiva
de la economía de Puerto Rico y la
de los Estados Unidos, por la estrecha
interrelación que existe entre ambas. Además,
existen otros factores externos que
inciden en los estimados de ingresos,
como cambios de legislación y efectos
de condiciones climatológicos. Por
otra parte, la cantidad que se reserva
para el pago de reintegros de contribución
sobre ingresos de individuos y corporaciones
reduce los estimados de ingresos brutos. Luego
de considerar todos estos elementos
se hacen los ajustes fiscales para
determinar los Estimados de Ingresos
Netos al Fondo General.
El
proceso de proyectar ingresos fiscales
para un año fiscal comienza 18 meses
antes de finalizar el año fiscal objeto
de estimación. Por
consiguiente, el estimado del año fiscal
en curso se revisa varias veces al
año para ajustarlo a base de los cambios
que surgen en los ingresos por los
factores indicados anteriormente. La
Oficina de Asuntos Económicos analiza
el comportamiento de los 34 renglones
de recaudos que nutre el Fondo General. Para
ello se utilizan los informes mensuales,
emitidos a través del sistema financiero
computadorizado PRIFAS5,
conocidos como Recarep 3, Recon 14
y Reconciliación Final. Para presentar
los estimados finales se preparan diferentes
tablas que presentan comparaciones
de cada uno de los renglones en forma
mensual y acumulada. El
Secretario suministra esta información
al Primer Ejecutivo del País, a los
jefes de agencias y al público en general.
Para
la confección de los estimados de ingresos
la Oficina de Asuntos Económicos utiliza
tres métodos o modelos de estimación,
conocidos como: Índice
de Variación Estacional6,
Método Univariable Autoregresivo7 y
Modelo Econométrico Fiscal8. Este último
fue el utilizado por la Oficina de
Asuntos Económicos para los estimados
de ingresos del año fiscal 2000-01. En
cualquiera de los métodos utilizados
los estimados de ingresos están sujetos
a diferencias con respecto al resultado
final.
El
proceso de estimación preliminar de
los ingresos netos al Fondo General
del próximo año fiscal objeto del estimado
se inicia con el evento de la solicitud
de datos estadísticos por parte de
la OGP al Departamento, entre ellos,
las proyecciones de ingresos al Fondo
General para ser utilizados en la etapa
intermedia de la preparación del Presupuesto
del Gobierno9. El
proceso termina con el envío a la OGP
de una tabla que contiene información
de la proyección de los estimados de
ingresos al Fondo General10.
El
proceso de estimación oficial y final
de los ingresos netos al Fondo General
del próximo año fiscal objeto de estimación
comienza con el análisis del comportamiento
de los ingresos recaudados para los
12 meses anteriores, las tendencias
de cada uno de los componentes del
estimado y algunas otras situaciones
económicas que tengan efecto en los
ingresos estimados. Para ello se utiliza
un modelo de estimación. El
proceso termina con la emisión del
documento Tabla de Estimado Revisado
y Propuesto de Ingresos Netos al Fondo
General. El Secretario envía dicho documento al Director de la OGP
para la preparación del Presupuesto
General de Gastos. La Tabla
de Estimado también es sometida
por el Secretario a la Legislatura
cuando el Gobernador somete su petición
presupuestaria al Gobierno.
La OGP es la responsable de la preparación del Presupuesto de Gastos Operacionales y de Mejoras Permanentes. El
proceso presupuestario envuelve la
participación de varias agencias gubernamentales,
así como el de todas las unidades de
la OGP. La información de los estimados
de los ingresos suministrada por el
Departamento es fundamental para preparar
el presupuesto del Gobierno.
ANEJO
2
DEPARTAMENTO
DE hacienda
FUNCIONARIOS
que se han desempeñado como
secretario de hacienda y secretario auxiliar de
LA oficina de asuntos econÓmicos Y FINANCIEROS
DEL 1 DE DICIEMBRE de 1999 AL 31 de diciembre de 2001
| NOMBRE |
CARGO |
PERÍODO |
| Desde |
Hasta |
| Hon.
Juan A. Flores Galarza |
Secretario
de Hacienda |
1
ene. 01 |
31
dic. 01 |
| Lic.
Xenia Vélez Silva, CPA |
Secretaria
de Hacienda |
1
dic. 99 |
31
dic. 00 |
| Sr.
Antonio J. Fernós Sagebién |
Secretario
Auxiliar, Oficina de
Asuntos Económicos y
Financieros |
22
ene. 01 |
31
dic. 01 |
| Sr.
David Flores Camilo |
" |
1
dic. 99 |
31
dic. 00 |
______________________________________
1. Información presentada
según aparece en la transcripción de
la ponencia del Secretario.
2. Véase sección INFORMACIÓN
SOBRE LA UNIDAD AUDITADA Y DATOS SOBRE
LOS PROCESOS OBJETO DE EXAMEN.
3. El
ingreso real al Fondo General para
el año fiscal 2000-2001
fue de $6,962 millones.
4.El 12 de septiembre
de 2000, mediante la Orden Administrativa
Núm. 00-11, la Secretaria de Hacienda
dispuso un cambio organizacional de dicha
Oficina. Antes de dicha Orden
Administrativa, la Oficina estaba
constituida por las divisiones de Análisis
Económico y la de Análisis de Información
y Sistemas. Ambas divisiones tenían
dos secciones cada una.
5. Puerto Rico
Integrated Financial System
6. Consiste
en relacionar los ingresos mensuales
y acumulados de
los años anteriores con el comportamiento
de los ingresos en el año actual.
7. En
este método
se observa el cambio porcentual para
una serie de años de cada uno de los
renglones de ingresos al Fondo General. En éste
se determina un promedio porcentual eliminando
los valores extremos. El promedio
calculado se multiplica por el recaudo
del último año y se obtiene el estimado
de ingresos por renglón.
8. Consiste
en observar para una serie de años el
cambio porcentual de cada uno de los
renglones de ingresos al Fondo General.
9. Este
evento ocurre en los primeros cuatro
meses del año
fiscal anterior.
10. Se
le indica a la OGP que a mediados de
enero del
año fiscal objeto de estimación le informarán
los estimados proyectados de forma oficial
y final.
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