27 de abril de 2004

Hon. Eudaldo Báez Galib
Presidente
Comisión de lo Jurídico
Senado de Puerto Rico
San Juan, Puerto Rico

Estimado señor Senador:

Recibimos su carta del 30 de marzo. Solicita nuestros comentarios con relación al Proyecto del Senado 2623 (Proyecto). El Proyecto tiene como propósito establecer la Ley de Auditoría al Contralor del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y adoptar la política pública al respecto. En esencia, este Proyecto intenta colocar las operaciones fiscales de la Oficina del Contralor bajo la supervisión de miembros de la Asamblea Legislativa y de personas seleccionadas por éstos.

En el segundo párrafo de la Exposición de Motivos del Proyecto se indica que los cuerpos legislativos no han descargado su responsabilidad con esta Oficina, limitándose a revisar legislación que pueda afectar la misma y su presupuesto. Esta aseveración no es correcta. La Legislatura conoce las operaciones de la Oficina del Contralor por medio de la información que se le somete en apoyo de las solicitudes de presupuesto y con motivo de las vistas presupuestarias que se llevan a cabo anualmente. Además, en enero de 2003 la Comisión Conjunta sobre Informes Especiales del Contralor nos solicitó información extensa y detallada sobre nuestras operaciones fiscales internas, la cual se le suministró el 31 de enero de 2003. (Anejos A y B)

La Sección 22 del Artículo III de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (Constitución) y la Ley Núm. 9 de 24 de julio de 1952, según enmendada, (Ley Núm. 9) disponen la facultad que tiene el Contralor del Estado Libre Asociado de Puerto Rico para fiscalizar las transacciones relacionadas con la propiedad y los fondos públicos. Entre los deberes inherentes a su cargo están el solicitar y el administrar el presupuesto asignado a la Oficina del Contralor de acuerdo con la ley.

Comúnmente se aduce que la Oficina del Contralor está adscrita a la Rama Legislativa porque la labor de determinar si los desembolsos fueron hechos de conformidad con la ley corresponde a la función fiscalizadora de esa rama.1 No obstante, como más certeramente se ha señalado, la Oficina del Contralor no es la Asamblea Legislativa ni forma parte de ésta.2 Aunque la figura del Contralor se establece en el Art. III de la Constitución, referente al poder legislativo, y el Tribunal Supremo también ha dicho que este funcionario es un “instrumento del Poder Legislativo”,3 el mecanismo para su nombramiento (compartido por las ramas legislativa y ejecutiva), su obligación de rendir informes a éstas, su poder de fiscalización sobre las tres ramas y su independencia hacen inexacta su clasificación como un funcionario “adscrito a la Rama Legislativa”.

Cuando en la Ley Núm. 94 se establece que el Contralor será responsable principalmente a la Asamblea Legislativa, ello no quiere decir únicamente. Obsérvese que en el Artículo III, Sección 22 de la Constitución, se establece que el Contralor viene obligado a rendir ...informes anuales y todos aquellos informes especiales que le sean requeridos por la Asamblea Legislativa o el Gobernador.

La eliminación de la facultad que tiene la Oficina en estos momentos para contratar una firma de Contadores Públicos Autorizados que la audite, constituiría una intromisión en la administración interna de la Oficina y en su capacidad de contratación. La Asamblea Legislativa estaría atribuyéndose funciones ejecutivas de selección de un personal que le prestaría servicios a otra entidad gubernamental. Esta limitación no le ha sido impuesta a ninguna otra entidad gubernamental.

Dicha limitación en la facultad de contratación, además, probablemente sería inconstitucional, por cuanto la Asamblea Legislativa carece de poder para nombrar funcionarios, asesores, supervisores o empleados de instrumentalidades que no son estrictamente parte de esa rama, según resolvió el Tribunal Supremo de Estados Unidos en los casos de Springer v. Government of Philippine Islands, 277 U.S. 189 (1928) (el poder legislativo del territorio de Filipinas no puede retener el poder de nombrar funcionarios de agencias ejecutivas); Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976) (el Congreso no puede depositar en sus líderes el poder de nombrar miembros de una agencia independiente que reglamenta las elecciones federales); Metropolitan Washington Airports Authority v. Citizens for the Abatement of Aircraft Noise, Inc., 501 U.S. 252 (1991) (el Congreso no puede crear un comité compuesto por legisladores para revisar las actuaciones de una agencia independiente que administra el aeropuerto del Distrito de Columbia). Toda vez que, como hemos señalado previamente, la relación entre la Asamblea Legislativa y la Oficina del Contralor no es una de superior-subalterno y que la Constitución tuvo el claro propósito de reconocer amplia independencia a la Oficina del Contralor frente a las tres ramas de gobierno, los presidentes camerales infringirían la Constitución si reclaman para sí el poder de administrar y dirigir el funcionamiento de los asuntos de la Oficina del Contralor, o de cualquier parte de éstos.

Hace 60 años, el Tribunal Supremo de Puerto Rico se basó en Springer para resolver una controversia comparable. En Tugwell, Gobernador v. Corte, 64 D.P.R. 220 (1944), el Tribunal invalidó una ley que establecía que los presidentes de la Cámara de Representantes y del Senado de Puerto Rico serían miembros del comité que aprobaba los desembolsos del Fondo Insular de Emergencia. El Tribunal concluyó que ello violaba el esquema de separación de poderes y constituía una invasión inconstitucional de la Legislatura en las funciones correspondientes al Poder Ejecutivo.

Otra decisión posterior que citó con aprobación los tres casos federales antes citados es la decisión sobre los fondos del barril de tocino, Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406, 460-462 (1994). En ese caso, el Tribunal citó con aprobación el siguiente lenguaje de Springer:

Legislative power, as distinguished from executive power, is the authority to make laws, but not to enforce them or appoint the agents charged with the duty of such enforcement. The latter are executive functions.

Como se recordará, en el caso Noriega se resolvió que los legisladores, en su carácter individual, no pueden determinar en qué se utilizarán los fondos del barril de tocino en sus distritos, por cuanto la Asamblea Legislativa carece del poder de hacer cumplir, poner en vigor y administrar las leyes.

Lo que el Proyecto propone es muy similar: facultar a los presidentes de las cámaras con el poder de hacer cumplir, poner en vigor y administrar:

1) la disposición constitucional que inviste al Contralor con vastos poderes de fiscalizar el gasto de fondos públicos,

2) las leyes que regulan el funcionamiento de la Oficina del Contralor, y, en general,

3) toda la legislación que regula el gasto, la administración y la contabilidad de la propiedad y los fondos públicos.

La Oficina del Contralor posee los mecanismos para garantizar que las auditorías externas sean objetivas y confiables. Por más de 50 años, la Contraloría ha sido administrada y ha llevado a cabo sus funciones con la mayor transparencia, lo cual le ha ganado la confianza del Pueblo de Puerto Rico. Desde que asumimos el cargo de Contralor de Puerto Rico, el 2 de octubre de 1997, no sólo descargamos nuestra función fiscalizadora firme, sino que también hemos dedicado esfuerzos para fortalecer la Administración Pública, promoviendo el uso efectivo y eficiente de la propiedad y los fondos públicos mediante la orientación y difusión de guías como los Diez Principios para Lograr una Administración Pública de Excelencia, dirigidas a mejorar el desempeño de los servidores públicos. Asimismo, hemos tomado medidas para abstenernos de participar en auditorías que pudieran estar relacionadas con asuntos en los cuales participamos mientras nos desempeñamos en la Rama Ejecutiva. Las medidas para la inhibición fueron objeto de examen por la Comisión Conjunta sobre Informes Especiales del Contralor a finales del año 2002. El 8 de abril de 2003 la Comisión concluyó lo siguiente: El Contralor Díaz Saldaña ha cumplido responsablemente sus funciones conforme a la Constitución y leyes aplicables, al ejercer su buen juicio y optar por autoinhibirse de todos[sic.] las auditorías en las que entendía incurría en un conflicto de interés. Además, se han tomado medidas para limitar el acceso del Contralor Díaz Saldaña a los borradores de los informes.

Con relación a dichas vistas de inhibición, como ya mencionamos, fue que el 31 de enero de 2003 se le sometió extensa documentación fiscal a la referida Comisión Conjunta sobre las operaciones de la Oficina del Contralor.

Respecto a la administración de las operaciones de la Contraloría, hemos implantado medidas adicionales de control, inexistentes en octubre de 1997. El puesto de auditor interno nunca había sido ocupado, por lo que nombramos el personal necesario para realizar tan importante labor fiscalizadora de nuestras operaciones. Además, la Oficina del Contralor contrata anualmente a una firma de Contadores Públicos Autorizados para que realice una auditoría externa sobre sus estados financieros. Es importante destacar que la selección de dicha firma no la hace el Contralor. Esta selección se delegó en el Comité Asesor de la Oficina de Auditoría Interna, el cual labora de manera independiente y sobre el que hablaremos más adelante.

El objetivo de las auditorías externas es determinar si la entidad gubernamental ha establecido los sistemas de control interno necesarios para asegurar razonablemente que los fondos se administren, registren y se informen de acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados y las normas y los reglamentos que apliquen. Estas auditorías se realizan en las entidades gubernamentales, ya sea por disposición de ley o como una norma de sana administración pública. Sobre este particular, debemos mencionar que nuestra Oficina endosó la aprobación de la Ley Núm. 273 del 10 de septiembre de 2003, Ley de Normas Contractuales sobre Independencia en las Auditorías Externas de Entidades Gubernamentales y estamos en cumplimiento con la misma. Cabe señalar que esta Ley establece, además, los deberes y responsabilidades de los auditores externos con relación a la contratación con el Gobierno.

Nuestra Oficina ha implantado un mecanismo para garantizar la selección adecuada e independiente de los auditores externos, el cual fortalece la integridad y confiabilidad de la función de auditoría externa y la transparencia de sus procesos y transacciones. El 26 de julio de 2000 se aprobó el Reglamento Núm. 47 de la Oficina del Contralor mediante el cual se creó el Comité Asesor en Auditoría Interna como un organismo con independencia del Contralor. Su propósito es fortalecer la independencia, integridad y confiabilidad de la función de auditoría interna en la Oficina y la transparencia de los procesos y transacciones fiscales y financieras. Sus miembros no pueden ser funcionarios ni empleados de la Oficina, incluyendo personal por contrato. Deberán tener conocimiento y experiencia en el campo de las finanzas, administración, contabilidad, asuntos legales o auditoría gubernamental. Su función consiste en brindarle apoyo y asesoramiento al Contralor para que la Oficina logre producir informes financieros confiables, que reflejen con certeza la situación financiera de la Oficina, el resultado de las operaciones, los planes y compromisos a largo plazo, controles internos adecuados y velar por que se cumpla con la ley y los reglamentos internos de la Oficina. Entre otras funciones, el Comité debe: 1) evaluar el Plan de Trabajo de Auditoría Interna para determinar su efectividad en el logro de los objetivos establecidos; 2) solicitar a los auditores internos que efectúen en la Oficina estudios especiales, investigaciones o cualquier otro servicio en cualquier materia que sea de su incumbencia; 3) hacer recomendaciones al Contralor para la selección de los auditores externos; 4) fiscalizar todo lo relacionado con los auditores externos; y 5) recomendar el nombramiento o la cesantía del Auditor Interno.

Los informes, producto de las auditorías que realizan las firmas de auditores externos, se someten a la Gobernadora y a la Asamblea Legislativa anualmente, se publican en nuestra página del Internet y siempre han estado disponibles para examen por el público en general. De hecho, ya aparece publicado en nuestra página del Internet, el Comprehensive Annual Financial Report (CAFR) de la Oficina del Contralor para el año fiscal terminado al 30 de junio de 2003.

Por los fundamentos expuestos, nuestra Oficina no endosa la aprobación del Proyecto. Agradecemos la oportunidad que se nos ha brindado de expresarnos. Estamos a sus órdenes para ofrecerle cualquier información adicional que estime pertinente.

Contamos con su cooperación para mejorar la fiscalización y administración de la propiedad y los fondos públicos.

Cordialmente,

Manuel Díaz Saldaña

Anejos
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1. H.M.C.A. (P.R.), Inc. v. Contralor, 133 D.P.R. 945, 960 (1993).

2. Opinión Núm. 12 del Secretario de Justicia, de 3 de abril de 1989; Gobernador v. Alcalde de Manatí, 142 D.P.R. 619, 638 (1997) (op. disidente del Juez Rebollo López).

3. In re Ríos, 112 D.P.R. 353, 361 (1982).

4. Art. 1, Ley Núm. 9 de 24 de julio de 1952, según enmendada.

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